Norsk matsikkerhet i en ustabil verden

I de senere år har det blitt stadig tydeligere at vi står overfor nye og økte trusler mot verdens matsystemer, blant annet som følge av klimaendringer. Covid-19-pandemien viste oss også hvor uforberedt samfunnet er når selv en varslet hendelse oppstår.

Her hjemme har debatten om matsikkerhet først og fremst dreid seg om selvforsyningsgrad og statlig beredskapslagring av korn. Sårbarheten i matsystemet er imidlertid mye mer kompleks og krever en bredere forståelse. Derfor er det nødvendig å kartlegge truslene slik at vi både kan tilpasse oss ulike risikobilder og sørge for å ha gode systemer for tidlig varsling.

I en ny rapport fra NIBIO har forskere analysert hva som kan utfordre beredskapen knyttet til matforsyningen i Norge, hvilke tiltak vi bør prioritere og hva slags strategier som skal til for å forbedre landets matsikkerhet og forsyningsberedskap.

Fulle tallerkener – enn så lenge?

Aldri har vi hatt bedre og mer stabil tilgang på mat i Norge enn de siste tiårene. Velstandsvekst, økt produktivitet i jordbruket og økende import av matvarer har bidratt til at vi har rikelig tilgang på nok, næringsrik og variert mat slik at de fleste kan spise ut fra egne preferanser. Med andre ord, våre middagstallerkener er fulle.

Den globale matproduksjonen har også økt mer enn befolkningsveksten over flere tiår. Både antall mennesker og andel av verdens befolkning, som er utsatt for sult og feilernæring, ble redusert fram mot 2015. Men deretter har tallet på hungersrammede økt. Mer enn én av 10 er nå rammet av sult.

– Dette er ikke primært fordi det produseres for lite mat, men fordi maten ikke når fram til alle som trenger den, sier spesialrådgiver Arne Bardalen ved NIBIO. Han er en av forfatterne bak rapporten.

Det er mange faktorer som ligger til grunn for dette, forklarer Bardalen. Globale utviklingstrekk - som klimaendringer, jordforringelse, vannknapphet og konflikter - er med på å gjøre det mer utfordrende å produsere nok mat til en økende befolkning. Dette fører til at risikoen for regionale og globale forsyningskriser trolig er økende, og alvorlige kriser kan også direkte eller indirekte ramme rike land.

– Matsikkerheten i Norge er avhengig av velfungerende internasjonale markeder siden vi importerer mer enn halvparten av det vi spiser, regnet i kalorier. Fordi vi har et begrenset areal tilgjengelig er det vanskelig å få til en betydelig økning i jordbruksproduksjonen for å kompensere for eventuelt bortfall av import i en alvorlig forsyningskrise. Vi har derimot mer enn nok sjømat fra fiskeri og havbruk, og dette er viktig, ikke minst for å dekke proteinbehovet, legger Bardalen til.

Økende usikkerhet rundt den framtidige robustheten i global produksjon og i internasjonale handelssystemer med matvarer, er noe av bakteppet for at matsikkerhet de siste ti årene har fått større oppmerksomhet på den politiske dagsorden i Norge.

Snever debatt

Covid-19-pandemien vekket en fornyet diskusjon om samfunnssikkerhet og matsikkerhet. Umiddelbart ble det en viss frykt for svikt i matforsyningene og tilløp til hamstring. Dette utløste også et engasjement rundt matsikkerhet, som raskt gikk over i en debatt om manglende beredskap og lav selvforsyning:

– Debatten om beredskapslager av både korn og andre varer som ble utløst av Covid-19-pandemien er en viktig politisk debatt. Det er en alvorlig svakhet at vi ikke har slike lagre – og at debatten først kommer når en alvorlig hendelse har skjedd, påpeker Bardalen.

Men det ble ikke tomme butikkhyller eller sultne nordmenn på grunn av lav selvforsyning; importen fungerte stort sett godt.

– Noen benyttet anledningen til å blåse nytt liv i debatten om beredskapslager av korn, andre la vekt på at det gikk bra og at dette var bevis på at systemet for matforsyninger i Norge er robust. Begge deler er like snevert når man snakker om matsikkerhet, hevder spesialrådgiveren.

Uforberedt

Ifølge Bardalen kan Covid-19-pandemien lære oss noe om hendelser som kommer brått og får dramatiske konsekvenser. Pandemi er ett av scenariene med størst sannsynlighet i både nasjonale og globale risikoanalyser. Samfunnet hadde likevel ikke beredskapsplaner og lager av samfunnsviktige forsyninger som stod i forhold til krisens omfang. Covid-19-pandemien viste hvor uforberedt samfunnet var når selv en varslet hendelse oppsto. Pandemien demonstrerte hvor raskt et lite virus kunne sette hele verden i en enorm katastrofesituasjon.

– Det ble tydeligere for mange at vi heller ikke i Norge har full kontroll over matforsyningen og at transport av mat, også i Europa, påvirkes raskt av for eksempel stengte landegrenser. EU måtte jo gjøre endringer i regelverket for transport av mat over landegrensene, ellers kunne regelverket hindret livsviktige forsyninger. Dessuten måtte store matindustrivirksomheter stenge dørene fordi ansatte ble smittet, blant annet måtte store slakterier i Tyskland stenge ned, forteller han.

Også norske bønder levde i frykt for å få smitte inn på gården.

– Dersom familien på gården ble smitta ville de, slik reglene var i første fase av Covid-19-pandemien, ikke kunne ta imot de som skulle levere kraftfôr eller hente melk eller kjøtt, påpeker Bardalen.

Arbeidskraft ble også et stort problem og det manglet planer for hvordan disse utfordringene skulle håndteres under pandemien. Det førte til en økt bevissthet om at alle slags forsyninger, som allsidig gårdsdrift er avhengig av, kan bli påvirket av mangfoldige ytre faktorer.

- Covid-19-pandemien er en ren sykdom og en helseutfordring, men restriksjonene som ble innført hadde følger for hele samfunnet, også de forsyningene matsikkerheten lokalt og globalt er avhengig av - fra medisiner til dyr og tilførsel av kraftfôr, til arbeidskraft og veterinærbesøk.

Bardalen påpeker at pandemien også var en vekker for forskerne i NIBIO:

– Vi ble mer bevisste på at debatten i samfunnet var ganske snever – og behovet for en mer helhetlig og realistisk debatt. Derfor bestemte vi oss for å sette ned en arbeidsgruppe, «taskforce Matsikkerhet», for å lage et kunnskapsgrunnlag for å bidra til en bredere samfunnsdebatt.

Tre viktige forutsetninger

Norsk matsikkerhet hviler ifølge Bardalen på tre viktige pilarer: Stabil produksjon av mat- og fôrvarer i Norge; å ta vare på produksjonsgrunnlaget; samt velfungerende handelssystemer.

Dersom disse tre forutsetningene er oppfylt samtidig, både nå og i framtida, bør matsikkerheten i Norge være god. Covid-19-pandemien viser imidlertid svakheter:

– Isolert sett kan velfungerende handel være tilstrekkelig, gitt at risikoen for svikt i handel og logistikk kan neglisjeres, men vi kjenner ikke til at noen land ser bort fra slik svikt som en reell mulighet. Den situasjonen vi hadde under pandemien truet selvsagt ikke arealgrunnlaget, men produksjonen ble påvirket - systemer og logistikk i aller høyeste grad. Russland og Kasakhstan, som er viktige kornområder, innførte jo også eksportbegrensninger i en fase, påpeker han.

Risikovurdering dreier seg om å forstå hvor utsatt matsystemet er for påvirkninger som kan føre til alvorlig svikt i en eller flere av disse fundamentale forutsetningene.

Med utgangspunkt i dette har forskerne gått litt dypere og sett på produksjonen i Norge og det som produseres på norske ressurser.

Produksjonen her til lands er imidlertid avhengig av råvarer og andre forsyninger også fra andre land. Vi importerer varer vi ikke kan produsere selv, som mat og forskjellige typer fôr, men også varer vi kunne produsert, forteller Bardalen, og bekrefter at det er riktig at vi kan styrke beredskapen basert på egen produksjon.

– Volummessig kan vi produsere mer i Norge, men det krever at vi legger om noe av produksjonen. Det er begrenset hvor mye som kan legges om «over natta», så dette vil nok måtte foregå over et lengre tidsperspektiv. Men et nøkkelspørsmål er jo også hva som er mulig med de handelspolitiske ordningene som gjelder. Kostholdsendringer er også et tiltak som kan være effektivt i en forsyningskrise.

Politiske målsetninger versus realiteten

Det er et faktum at matproduksjonen fra jordbruket i Norge har vokst noe saktere enn befolkningen de siste tiårene, til tross for politiske målsetninger om konstant eller økt selvforsyning.

Jordbruksproduksjonen i landet vårt har begrensninger som følge av blant annet klima og værforhold og et begrenset jordbruksareal for matkornproduksjon.

Preferanser i markedet spiller også inn. Det samme gjør rammevilkår av politisk og regulatorisk art og et vedvarende avlingsgap (avvik mellom det faktiske og potensielle avlingsnivået).

Importkonkurransen er også økende som følge av handelsliberaliseringer i tråd med regjeringens politikk og internasjonale avtaler.

– Det er viktig å poengtere at handel reduserer risiko - i en normal verden. Velfungerende handel bidrar til redusert risiko for at avlingssvikt et sted skal ramme for hardt, for da kan vi importere fra andre land. Så lenge de andre landene har noe å eksportere og ønsker å handle med lille Norge, er det greit. Så dersom man stoler på velfungerende handel og at ikke klimasjokk skjer samtidig i ulike deler av verden, trenger vi kanskje ikke så høy egenproduksjon. Men er det troverdig beredskap å stole på at handel og transport fungerer til enhver tid? Undrer han.

Corona kan endre handelen av matvarer

Det er foreløpig lite kunnskap om Covid-19-pandemiens langsiktige konsekvenser for global handel og mobilitet og for utvikling av økonomisk vekst, fattigdom og sult særlig i fattige og folkerike deler av verden.

Erfaringene har vist at pandemien raskt fikk dramatiske virkninger på tvers av sektorer, verdikjeder og landegrenser. Ikke minst har den vist oss hvordan matsystemet kan påvirkes dramatisk av kriser i andre sektorer, og hvor lite forberedt man var på slike «spillovereffekter».

– Selv om Covid-19-pandemien ikke førte til en global matkrise, finnes det tegn på at den kommer til å forandre både landenes prioritering av egen matproduksjon og handelen med matvarer, forteller Bardalen.

I 2020 publiserte den nederlandske landbruksbanken Rabobank en studie som identifiserte sju forventede betydelige, langsiktige endringer for sektoren:

1) Økt statlig intervensjon, 2) endringer i forbrukeratferd, 3) økt fokus på matvaresikkerhet, 4) synkende etterspørsel etter biodrivstoff, 5) deglobalisering av forsyningskjeder, 6) økt investering i digitale forsyningskjeder og 7) nedgang i global etterspørsel etter fôrvarer.

– Det er nødvendig for oss å forstå hvordan risikobildet er i endring for å kunne gjøre vurderinger av hvordan matsikkerheten i verden kan endres og utfordres i framtida. Dette gjelder også i Norge, fastslår Bardalen.