EUs forsterkede klimamål - hva betyr det for Norge og norsk skogforvaltning

I mange år har det imidlertid pågått en debatt, både blant forskere og politikere, om hvordan man bør regne inn skogens CO2-opptak i oppnåelsen av nasjonale klimamål. Med andre ord, hvilken rolle skal opptak i skog ha for å innfri et klimamål? Og det er denne debatten som nå kommer opp igjen.  I denne artikkelen gir vi et innblikk i hvordan skog inngår i klimamålene for Norge og EU under Parisavtalen. 

Norges nasjonalt fastsatte bidrag (NDC) under Parisavtalen

I februar 2020 meldte Norge inn et forsterket klimamål for 2030 under Parisavtalen. Det forsterkede målet for 2030 er at utslippene skal reduseres med minst 50 prosent og opp mot 55 prosent sammenliknet med referanseåret 1990. Dette er beskrevet i Norges nasjonalt fastsatte bidrag under Parisavtalen, oftest forkortet NDC (som står for Nationally Determined Contribution).

I Norges reviderte NDC står det at «The reference indicator will be quantified based on national total greenhouse gas (GHG) emissions, except LULUCF in the base year 1990 reported in Norway's National Inventory Report (NIR).”

LULUCF er en forkortelse for “Land use, land-use change and forestry”. På norsk kaller vi dette arealbrukssektoren, og det er her skog rapporteres. Teksten i Norges NDC betyr at utslipp og opptak fra skog og annen arealbruk ikke regnes med i referanseåret 1990. Utslippene i referanseåret vil da være fra alle andre sektorer som inngår i klimagassregnskapet, og dette dokumenteres årlig i National Inventory Report. Dette er rapporten landene sender FNs klimakonvensjon hvert år som dokumentasjon på metodene brukt i klimagassregnskapet. Referanseåret 1990 er det samme som også tidligere har vært lagt til grunn for Norges forpliktelser under FNs klimakonvensjon og Kyotoprotokollen.

Norges klimaavtale med EU

Både EU og Norge meldte opprinnelig inn et mål om å kutte utslippene i 2030 med minst 40 prosent, sammenlignet med 1990. Stortinget har vedtatt at Norge slutter seg til en avtale med EU om felles oppfyllelse av dette målet. Avtalen med EU innebærer at Norge vil ta del i EUs klimaregelverk fra 2021 til 2030. EUs klimaregelverk sier noe om hvordan klimamålet under Parisavtalen er tenkt oppnådd.

EUs klimarammeverk slik det er i dag deler utslippene inn i tre pilarer; kvotepliktige utslipp, ikke-kvotepliktige utslipp (Innsatsfordelingen), og opptak og utslipp fra arealbrukssektoren (LULUCF). For LULUCF-pilaren er det en netto-null forpliktelse, og for å måle dette ligger regnemåtene i EUs LULUCF forordning til grunn. Forordningen tar utgangspunkt i arealbrukskategoriene i klimagassregnskapet som rapporteres til FNs klimakonvensjon, men setter disse sammen til egne bokføringskategorier. Og i sum skal ikke utslippene fra bokføringskategoriene i forordningen være høyrere enn opptaket.

Bokføringskategoriene er forvaltet skog, avskoging, påskoging, forvaltet dyrka mark, forvaltet beite, og fra 2026 forvaltet våtmark.

For forvaltet skog sammenliknes opptaket som rapporteres i klimagassregnskapet for forpliktelsesperiodene (2021-2025 og 2026-2030) med en referansebane basert på perioden 2000-2009. En referansebane er en prediksjon av hva man vil forvente opptaket i skog vil være hvis man gjennomfører samme forvaltning som i referanseperioden. Gjennomføres det politikk etter 2009 som øker netto opptak i norsk skog til 2025 og 2030 sammenliknet med referansebanen, så vil Norge kunne regne med denne økningen i oppnåelsen av netto null-forpliktelsen.

For avskoging (omdisponering av skog til annen arealbruk) og påskoging (etablering av skog på nye arealer) regnes det ikke mot en referansebane, men hele utslippet eller opptaket fra arealene bokføres direkte. Da Norge har ganske store utslipp fra avskoging, og disse kraftig overgår opptak på påskogingsarealer, vil det kunne forventes et stort utslipp fra disse bokføringskategoriene med mindre avskogingen reduseres kraftig sammenlignet med dagens nivå. 

For dyrket mark, beite og våtmark bokføres differansen mot en referanseverdi basert på utslippet/opptaket i referanseperioden 2005-2009.

I sum skal det være netto-null utslipp for alle bokføringskategoriene samlet. Men per i dag er Norge ganske langt fra dette, primært på grunn av store utslipp fra avskoging. 
EU er en enhet, men fordeler forpliktelsene mellom medlemsland. Det innebærer at alle land skal nå forpliktelsen om netto-null for LULUCF på linje med Norge.

EUs reviderte NDC

I desember 2020 vedtok også EU å endre sitt utslippsmål for 2030, fra minst 40 prosent til minst 55 prosent kutt i klimagassutslippene sammenlignet med 1990. Men i det nye målet er hele nettoopptaket fra arealbrukssektoren inkludert, både i referanseår (1990) og målår (2030). EU viser i sin reviderte NDC til den lovgivningen de har etablert for å nå det tidligere målet om 40 % reduksjon.  Og i konsekvensvurderingen som ligger til grunn for EUs forsterkede mål, har Kommisjonen forutsatt at utslippet i arealbrukssektoren i 2030 vil tilsvare opptaket i sektoren når landene oppfyller netto null-forpliktelsen for LULUCF. 

EU er imidlertid i en prosess med å etablere et nytt klimarammeverk.

EUs nye klimarammeverk og Norges tilpasning

Som følge av at EU har forsterket sitt klimamål, vurderer de også endringer i regelverket for gjennomføringen av målet. Regjeringen har sagt at Norge vil fortsette samarbeidet med EU om gjennomføringen av et forsterket klimamål. Hvordan vi gjennomfører det forsterkede målet for 2030 under Parisavtalen, vil imidlertid avhenge av hvordan EUs nye klimarammeverk blir. I forslaget til ny arkitektur for klimaregelverket i EU er det særlig tre forhold som kan ha betydning for jordbruk, skog og arealbruk:

• Forslag om å inkludere LULUCF i det overordnete målet for utslippsreduksjoner
• Forslag om å inkludere transport og byggsektoren i kvotesystemet 
• Forslag om å etablere en samlet jord, skog og arealbrukskategori AFOLU (med eget regelverk og egne mål?)

EUs nye klimarammeverk er under utarbeidelse nå, og Europakommisjonen har varslet at forslagene legges fram i juni 2021. Deretter skal forslaget behandles i Europaparlamentet og Rådet (medlemslandene). Det vil med andre ord ta tid før EU har vedtatt et nytt rammeverk.

Norge har lagt inn følgende klausul i sin NDC: “Further information to facilitate clarity, transparency and understanding for the enhanced nationally determined contribution may be provided at a later date, when there is more clarity on the updated nationally determined contribution and of the European Union.”

I praksis betyr dette at når EU har vedtatt et nytt regelverk, må Norge vurdere om, og eventuelt på hvilke vilkår, regelverket skal bli gjort gjeldende for Norge. For at et nytt regelverk skal gjelde for Norge, må Stortinget gi samtykke.

LULUCF og ambisjonsnivå

En slik regnemåte som EU har lagt til grunn i sin reviderte NDC vil slå veldig ulikt ut for EU som helhet sammenliknet med Norge. Dette fordi netto opptak i arealbrukssektoren tilsvarer en betydelig større andel av utslippene i de andre sektorene i Norge (50 % i 2030, mot 8 % i EU), og fordi trenden er annerledes. For EU vil netto opptak avta når en sammenlikner 2030 med 1990, men for Norge vil det øke. Dette gjør at Norge vil få et lavere ambisjonsnivå for sektorene utenfor arealbrukssektoren enn EU ved å inkludere arealbrukssektoren i målformuleringen på samme måte som EU.

I den nyeste offisielle framskrivningen, fra Nasjonalbudsjettet 2021, er Norges forventede utslipp inkludert arealbrukssektoren 50,4 prosent lavere i 2030 enn utslippet i 1990. For å nå en utslippsreduksjon på 55 prosent vil det være behov for å kutte utslippene med ytterligere 1,9 millioner tonn CO2-ekvivalenter. Ved første øyekast kan det dermed se ut som at vi ved å inkludere opptaket i skog kan oppnå en reduksjon på 55 prosent uten å gjøre betydelige utslippskutt i andre sektorer.

EU har i sin konsekvensvurdering beregnet hva ambisjonsnivået ville vært dersom arealbrukssektoren ikke inkluderes, og kommet frem til at det ville vært 52,8 prosent. En regneøvelse utført av Miljødirektoratet viser at ambisjonsnivået for sektorene utenfor arealbrukssektoren vil være 24,4 prosent i forhold til 1990 for Norge, dersom vi formulerer målet på samme måte som EU. Det vil si at Norges ambisjonsnivå reduseres betraktelig, sammenlignet med målet vi har spilt inn til FN. 

Norge kan derfor ikke vedta et identisk overordna mål for 2030 som legger til grunn den samme regnemåten som EU gjør i sitt overordna klimamål uten at det bryter med prinsippet om økte ambisjoner i Parisavtalen.

For EU derimot, innebærer det en skjerping av klimamålet sammenliknet med de 40 prosent de opprinnelig hadde spilt inn i sin NDC. 

Betydning for forvaltning av skog og andre arealer

EUs forsterkede klimamål innebærer i seg selv ingen endring i klimarammeverket i EU. Norge har forpliktet seg til å følge EUs klimarammeverk slik det er i dag for å oppfylle målet om 40 prosent utslippskutt. Frem til et eventuelt endret rammeverk er vedtatt gjelder fortsatt forpliktelsen om netto-null for LULUCF basert på bokføringskategoriene slik de er definert av EU. 

Med dagens bokføringsregler viser foreløpige beregninger at Norge kan få et beregnet netto utslipp på om lag 18 millioner tonn CO2-ekvivalenter over tiårsperioden 2021-2030, dersom man inkluderer kompensasjonsmekanismen som EU-regelverket inneholder (og betydelig høyere uten).

Skogforvaltningstiltak som ungskogpleie, forlenget omløpstid, mv. kan øke netto opptak i skog sammenliknet med referansebanen. Påskoging vil også bidra med å øke netto opptak under LULUCF. For jordbruksarealene kan vi for eksempel redusere utslipp gjennom å stoppe nydyrking på myr, og dermed redusere utslippsøkningen fra dyrka myr. Vi kan også redusere utslipp fra nedbygging av jordbruksjord, sammenliknet med referanseperioden. Men aller størst betydning vil det ha om vi kan redusere avskogingen betydelig.